Síntesis del análisis comparativo de Normas de Origen en los acuerdos de
integración económica (AIEs) de países de la ALADI
Elaborado por: Miguel Izam, de la División de Comercio Internacional e Integración
de la CEPAL
(mizam@eclac.cl)
"Las Normas de Origen consisten en un conjunto de requisitos que debe cumplir una mercancía final en su proceso productivo, en relación con la utilización de insumos y bienes intermedios, para definir su nacionalidad si es el caso de un país, o de un territorio geográfico, cuando se trata de un conjunto de ellos. En el caso de un Acuerdo de Integración Económica (AIE), que a lo menos contenga preferencias arancelarias, su principal función es que permite que el comercio recíproco se beneficie de ellas en el mercado importador. Un producto siempre cumple norma de origen cuando es elaborado enteramente en un territorio. Cuando este no es el caso, suelen utilizarse tres criterios: salto arancelario, alguna exigencia de transformación o de incorporación de valor agregado. "
La comparación se realiza entre tres familias de normativas:
- ALADI – Asociación Latinoamericana de Integración : abarca 55 ACEs (Acuerdos de Complementación Económica), y se rige por la Resolución 252/99.
Como, desde el Tratado de Montevideo de 1980, la ALADI admite que sus países miembros establezcan AIEs con otros no pertenecientes a la Asociación, se analizaron también las sig:
- TLCAN (=NAFTA)- Tratado de Libre Comercio de América del Norte
- UE – Unión Europea
1.Elementos de fondo
ALADI- Aplica criterios generales elementales, lo que facilita el cumplimiento por casi todas las mercancías. Pero no permite precisar la nacionalidad de un producto, causando diversidad de interpretaciones, que deben llegar a un tribunal de solución de controversias.
TLCAN y UE- Son específicas por producto, requiriendo largas negociaciones y textos muy largos. Pero la precisión no da lugar a interpretaciones y controversias.
- Adecuación de las Normas de Origen a las nuevas condiciones internacionales
ALADI - Al dar lugar a la interpretación, no es suficientemente predecible y genera inseguridad para el operador externo. Pero su generalidad es beneficiosa en cuanto a permitir utilizar excepciones compartidas por países de un ACE.
TLCAN y UE - Son mucho más avanzadas, conteniendo definiciones conceptuales más detalladas. Y cubren una gran diversidad de temas nuevos que están en la línea evolutiva de la economía internacional.
Son muy beneficiosos algunos criterios, como los incluidos en el actual AIE Chile-México:
a) De mínimis: considera dos modalidades para flexibilizar la norma. El primero estipula que un bien es originario, aunque no cumpla con el cambio de clasificación arancelaria, si el valor utilizado por todos los materiales no originarios utilizados en su producción es inferior al 8% del valor de transacción, o, de su costo total El segundo criterio se refiere a los bienes que deben cumplir con el requisito de valor, en cuyo caso la mercancía no tiene que satisfacer la exigencia si el valor de los materiales no originarios no excede al 8% del valor de transacción, o de su costo total.
b) Acumulación: permite agregar valor cuando un material utilizado en la producción del bien final proviene de un tercer socio comercial; se puede descomponer y rescatar como originaria la parte de ese material, y lo mismo con todos los materiales no originarios usados , hasta llegar a la primera fase de la cadena productiva.
c) Bienes y materiales fungibles: contempla los casos de mercancías intercambiables a los efectos comerciales, p.ej. el café o líquidos, que se almacenan centralizadamente por razones de economía de escala, y que luego, al exportarse, deben diferenciarse las procedencias de las partidas para discriminar las que, por procedencia, puedan acceder a las preferencias arancelarias. Este tratado permite esa posibilidad mediante documentación sólida de respaldo.
2.Elementos de forma
- Emisión del Certificado de Origen
ALADI- La emisión de Certificados corresponde a una autoridad pública, lo que hace que los problemas sean de derecho público. Sin embargo, se recurre a la delegación a una asociación gremial nacional privada de productores o exportadores, con posterior revisión y firma del organismo público. Cada operación comercial requiere de su propio Certificado de Origen.
TLCAN - Rige la auto-certificación , siendo cada exportador o productor el emisor del Certificado. El documento dura 1 año para operaciones semejantes. Si hubieren dudas de origen o fraude, la responsabilidad es de los particulares, siendo problemas de derecho privado, y recayendo los costos en el importador. Este mecanismo requiere de una capacidad de fiscalización más fuerte en el país importador, ya que no cuenta con los controles de los países exportadores, lo que aumenta la posibilidad de fraudes.
UE - Los Certificados son llenados por los
exportadores, pero la responsabilidad final es de una entidad pública. Cuando la
autoridad importadora detecta algún problema de forma, la responsabilidad es del
importador. Si hay dudas de fondo, se efectúan consultas entre los organismos públicos
nacionales involucrados. Para evitar su adulteración, el Certificado se confecciona con
color y calidad especificadas.
ALADI - Si un Certificado no cumple con los requisitos de fondo, la autoridad importadora lo comunicará al la exportadora, para que ésta adopte las medidas del caso. Es todo lo que existe en la materia. Esta falencia ha hecho que todos los ACEs de esta entidad, hayan tenido que hacer un esfuerzo, creando instancias propias especializadas.
TLCAN - La autoridad importadora puede solicitar a la parte exportadora información sobre el origen de un bien, por medio de tres procedimientos no excluyentes: cuestionarios escritos dirigidos directamente a los productores o exportadores, la realización de visitas de verificación s sus dependencias para constatar tanto documentación como instalaciones de producción, y otros procedimientos acordados entre los socios. Dado que el cuestionario ha demostrado una eficiencia suficiente, es el más utilizado.
Para el procedimiento de visita, el exportador o productor tiene derecho a designar dos observadores. Pero lo costoso de este procedimiento implica su poco uso.
El hecho de que el sistema de verificación no contemple sus fuentes de financiamiento constituye, en la práctica, una debilidad del poder de fiscalización respecto de Normas de Origen muy complejas.
Para las instancias legales, se establece que cada socio comercial aplicará su propia legislación. El conflicto puede ser llevado a órganos especializados del propio AIE o de la OMC.
UE - Las mismas autoridades competentes para la emisión de Certificado de Origen son las encargadas de adoptar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento de los requisitos de origen. Están facultadas para exigir o efectuar cualquier tipo de comprobación que consideren necesaria. La verificación es al azar, o cuando la autoridad importadora tiene dudas razonables sobre la forma del Certificado.
Si las razones son de fondo, la autoridad de importación remitirá a la de exportación la documentación, solicitando fundadamente una investigación. La autoridad exportadora se encargará de realizarla de la manera que estimen necesaria. Mientras tanto, la autoridad importadora puede suspender el trato arancelario preferencial.
El proceso debe concluir dentro de los 10 meses. Si no coincidieran los criterios entre las respectivas autoridades, el caso debe remitirse al Comité Especial de Cooperación Aduanera y de Normas de Origen del propio AIE. Esto constituye limitación porque, si subsiste el conflicto luego de la verificación, éste no llega a un tribunal de resolución de controversias.